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监狱企业产品的政府采购研究

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  • 发布时间:2015-06-11
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许 兵

  去年我随司法部赴香港考察团参观监狱时,发现其中一家监狱企业正在加工交通部门专用的标志牌。经过咨询,我得知这些交通标志牌被纳入政府采购的范围,交通部门订购以后设置在各条道路上。这引起我思索大陆监狱企业产品和政府采购的关系问题。在我国的经济结构和市场体系中,监狱企业是一个非常特殊的群体。尽管它生产的产品和其他企业相比,并没有显著的区别,甚至有时候完全一致。但它不同于一般的经济主体,在生产目的、劳动主体等方面具有特殊性。我国监狱系统的生产分两部分,一部分是罪犯劳动改造的生产,另一部分是监狱系统的工人、家属从事的生产。其中,组织罪犯生产劳动所生产的产品主要是满足监狱系统内部的需要,只有一部分通过正常的渠道进入国内市场。自上世纪90年代后期,我国建立政府采购制度以来,政府采购的范围日益广泛,但是监狱企业产品能否进行政府采购,却是一个尚待探讨的问题。

  一、刑罚执行中的劳动改造 

  (一)劳动在刑罚执行中的作用

  罪犯为什么必须要劳动?这与我国刑罚执行的目的和手段直接相关。监狱作为监禁刑执行场所,负责正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪。这是国家设立监狱的根本目的所在。

  为了正确执行刑罚,我国确立了教育改造罪犯的基本原则,即监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则。根据改造罪犯的需要,组织罪犯从事生产劳动,对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。在执行刑罚期间,对罪犯突出运用劳动和教育这两大主要改造手段,并强调教育改造,这既是我国监狱工作得以成功的经验之一,又是我国监狱法的重要特点。组织罪犯从事生产劳动,其首要目的是矫正罪犯的犯罪恶习,并为社会创造财富,使罪犯在生产劳动这一人类最基本的社会实践中陶冶情操、树立劳动观念、养成劳动习惯、学会生产技能,以利释放回归社会后,遵纪守法、自力更生、效力社会,实现人的生存价值。由此可见,监狱组织罪犯进行生产劳动,是惩罚和改造罪犯的必要手段,我国监狱教育改造罪犯的实践证明劳动是行之有效的教育改造方式,绝非西方国家攻击我国监狱所谓的强迫罪犯劳动、侵犯罪犯人权。

  (二)劳动是罪犯接受改造的基本义务之一

  从建国以来,我国在一系列法律法规中确立了罪犯的劳动义务。早在建国初期,具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第7条明文规定,对于反革命犯和其他刑事犯要“强迫他们在劳动中改造自己,成为新人。”继而,1954年《劳动改造条例》第1条开宗明义地重申,制定该条例是“根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第七条的规定,为了惩罚一切反革命犯和其他刑事犯,并且强迫他们在劳动中改造自己,成为新人”。1979年《刑法》第41条、第43条进一步规定,凡有劳动能力的被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子以及被判处死刑缓期二年执行的犯罪分子,都要“实行劳动改造”。这些规定,从国家行使刑罚权的角度规定了罪犯参加劳动的义务。1994 年《监狱法》总则第7条第2款规定:“罪犯必须严格遵守法律、法规和监规纪律,服从管理,接受教育,参加劳动。”第69条又规定:“有劳动能力的罪犯,必须参加劳动。”这两处规定,则直接从罪犯自身角度明确了其参加劳动的义务。因此,罪犯参加劳动不仅是国家政治上、政策上的需要,而且已经上升到法律层面,具有法律效力。其实,将劳动作为罪犯的法定义务在当今世界具有相当深广的国际背景。如联合国《关于监狱劳动的总原则》,就要求凡服刑囚犯都必须参加劳动,但要以医生开具的体质和神经状况为度。

  法律规定罪犯有参加劳动的义务,对有劳动能力而拒不履行劳动义务的罪犯则实行强制劳动。从根本法的层次而言,宪法规定公民有劳动的权利和义务,但显然罪犯的劳动义务不同于普通公民的劳动义务:前者的义务是法定义务,具有强制性;而后者的义务实质上是道德意义上的义务,并不具有强制性。也就是说,罪犯参加劳动,是法律为其单独设定的特殊义务,体现的是国家意志;而普通公民的劳动则并非如此。《宪法》第42条第3款中规定:“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。”这就意味着,劳动应当是作为国家主人的公民的自觉选择,劳动与否本质上属于公民的选择自由。可见,国家并不强制公民劳动,惟有罪犯除外。 根据《监狱法》规定,罪犯劳动是以国家刑事强制力(行刑权)为后盾的。《监狱法》将“有劳动能力拒不参加劳动或消极怠工、经教育不改的”和“以自伤、自残手段逃避劳动”的行为列为“破坏监管秩序”的情形,监狱可以给予行为实施罪犯警告、记过、禁闭等狱内处罚,直至提请加刑。这就是说,监狱对有劳动能力而又拒不履行劳动义务的罪犯,不仅有权强制其参加劳动,还有权查处在劳动中消极怠工的罪犯。

  把劳动作为改造罪犯的手段,是毛泽东改造罪犯理论的重要内容。毛泽东改造罪犯理论是新中国监狱制度创建的理论基础。他一再重申“罪犯是可以改造的”, 提出了 “以改造人为宗旨”的方针,成为我国社会主义监狱制度的一大重要特色。根据毛泽东改造罪犯理论,劳动是改造罪犯的一个基本手段,但不是惟一途径,而且不能是第一手段,更不是万能的。监狱组织罪犯劳动的目的,不是追逐利润,而是改造犯罪思想和行为。

  二、监狱企业是罪犯接受改造的劳动场所 

  根据监狱法的规定,国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。因此国家应当出资设立监狱企业,为监狱教育改造罪犯提供必要的劳动场所。

  (一)监狱企业产品的特性

  1、生产经营主体特殊

  监狱企业和其他企业最主要的区别在于生产经营主体不同。监狱企业的管理者是具有公务员身份的监狱人民警察,是法律和狱政管理专业方面的人才,往往在教育改造罪犯方面具有丰富的经验,但在企业管理和经营方面缺乏则相应的经验。监狱企业的劳动力是在押的有劳动能力的罪犯,他们的思想认识、职业经历、技术水平和文化程度参差不齐,形成了一支构成复杂、素质不均、能力悬殊的劳动者队伍。而且由于罪犯刑期各异,人员流动较为频繁,管理难度非常大。

  2、生产功能特殊

  企业设立以后,要为社会提供公众需要的产品或者服务,并在提供产品或服务的过程中赚取利润。但监狱企业是企业的一种特殊形态,承担着与社会企业不同的功能,主要负责为改造罪犯提供劳动场所,旨在培养罪犯的劳动习惯及技能。我国正在健全完善社会主义市场经济体制,企业要按照市场经济规律运行,企业要盈利是正常的,但不能唯利是图,还要承担必要的社会责任。监狱企业在承担社会责任方面,更是责无旁贷,因为这类企业自产生之日起,就是负责为改造罪犯提供服务的特殊场地。

  3、生产目标特殊

  企业的根本属性之一是盈利,只有不断地增强盈利水平,企业才能发展壮大,才能持续地向国家缴纳税收,才能为社会做出更大的贡献。但监狱企业不同于其他企业,不以盈利为目标,不具有社会企业追求盈利的基本属性。2003年1月31日,国务院批转司法部《关于监狱体制改革试点工作指导意见》,指出“监狱国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的组成部分,主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务,不同于以赢利为目的的社会企业,但也要讲求经济效益。”也就是说监狱企业在本质上不同于社会企业,是我国监狱为适应改造罪犯的需要,组织罪犯从事社会产品生产并实现产品的社会价值而建立的完整的组织机构。它不以追求利润为主要目的,而是以履行政府公共职能为要务,通过组织罪犯劳动改造,减少和预防犯罪,维护社会公共安全,提供的是一种公共产品或服务。

  (二)监狱企业的主要功能

  我国的监狱企业是依据法律规定而设立的,是监狱罪犯改造工作的重要组成部分。其主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务。其运行目的是,通过建立系统的、规范的岗前培训制度、劳动考核制度、劳动报酬制度、劳动奖惩制度等罪犯劳动管理制度,在监狱内为罪犯创造一个类似于市场经济的劳动改造环境,并促进监狱改进对罪犯劳动改造成果的评估方法,调动罪犯参加劳动改造的积极性和主动性,真正体现出我国劳动改造化消极因素为积极因素、变破坏力量为建设力量的先进性。其主要功能,一是法律功能,即监狱企业是依据《监狱法》“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合,教育和劳动相结合的原则将罪犯改造成为守法公民”的要求,为监狱劳动改造罪犯提供必要手段、设施的法定场所,也就是说监狱履行的是法律赋予的监管改造职责,而监狱企业又是监狱工作的重要组成部分。二是矫正功能,即监狱企业是通过组织罪犯进行生产劳动,使罪犯在劳动中体现自我价值,体会到对自己劳动成果的珍惜和侵吞他人劳动成果的可恨,从而达到矫正世界观和人生观,改造自私自利、损人利己的错误观念,培养其关心他人、关心集体的道德观,并通过劳动增强组织纪律性,提高社会义务感和社会责任意识。三是培训功能,即监狱企业是罪犯掌握正常谋生技能的习艺和训练场所,监狱企业根据罪犯年龄、技术、文化程度等特点组织罪犯参加不同方式的生产劳动,把刑期变学期,让罪犯接收系统的劳动技能培训,掌握能够适应社会生存的技能,提高其刑释后就业谋生能力,预防和减少重新犯罪。当然,作为企业的一种特殊形态,监狱企业尽管不以盈利为生产目标,但也要按照企业的运行规律加强经营管理,在服务于监管改造的前提下,不断提高生产效率。

  三、政府采购监狱企业产品的可行性分析 

  (一)政府采购制度概述

  为了实现财政支出管理科学化、精细化的新目标,积极发挥采购支出在宏观经济调控中的政策功能,提高财政资金的使用效益和透明度,1998年,国务院赋予财政部“拟定和执行政府采购政策”职能,标志着我国政府采购制度正式确立。

  1、政府采购的特征

  顾名思义,政府采购是政府及其组成部门为公共目的进行的采购活动,和其他主体的采购相比,具有以下特殊性。

  (1)政府采购在目的上具有公共性。政府采购属于公共支出管理。“从一定意义上讲,公共支出管理被看作是一个长长的价值链,起始于预算编制,经由通过政府采购和工程承包执行预算,终结于彬彬有理地向公众提供服务。”如果说编制预算是分配资源,那么,确保资源按照国家政策的要求有效利用则是政府采购的使命。采购主体在就采购什么、采购多少、向谁采购等事项进行决策时,不能体现个人的偏好,必须遵循国家政策的要求,如实现总量调控、结构调整、稳定物价等,还必须考虑商品的社会价值和潜在的经济价值。(2)政府采购的规模巨大。政府始终是各国国内市场最大的用户。在很多国家,政府采购金额占一个国家国内生产总值(GDP)的10%以上。据统计,欧盟各成员国政府采购总额占GDP的12%;美国政府在1989-1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其GDP的26-27%,每年有2000 多亿美元的政府预算用于政府采购。全世界的政府采购金额每年达数千亿美元,占世界贸易总额的10%以上。(3)政府采购范围极其广泛。政府采购对象小到纸、笔、扫帚等日用品,中到办公设备、医疗设备、汽车、空调,大到通讯系统、卫星、核反应堆、轮船和飞机等技术复杂、造屋盖楼、实行城市和农村电气化等方面还购买各种服务。(4)政府采购具有宏观经济调控的功能。正是因为政府采购规模巨大、范围广泛,对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响,各国政府通常把政府采购作为宏观经济调控的一种重要手段。

  2、我国政府采购的运行情况

  政府采购制度建立以来,各级政府注重加强制度建设,规范采购行为,提高财政性资金使用效率,政府采购实施范围已覆盖所有中央部门和省、市、县级政府采购单位,基本实现了政府采购的目标,即源头治腐、节约资金和发挥政策功能。

  政府采购制度从1998年建立开始,就是进行从源头上防治腐败的制度改革和创新。党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中明确指出,推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。随着政府采购制度的建立和完善,采购人、采购代理机构和供应商之间将逐步建立相互制约、相互监督的机制,政府采购活动的公平、公开和透明的特征将越来越明显,必将有效地避免和消除政府采购过程中因信息不对称、暗箱操作造成的腐败现象,从而净化采购环境,促进廉政建设。

  在实施过程中,政府采购通过引进竞争机制,有效地节约了资金,提高了财政资金的效益。政府采购的范围已由单纯的货物类采购覆盖到工程类和服务类采购范畴,政府采购资金从最初的预算内资金扩展到预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。部分公益性、民生性采购项目也纳入政府采购范畴,成为目前政府采购规模扩张的亮点。与此同时,政府采购规模保持了快速增长,由1998年的31亿元增加到2008年的5990.9亿元,年均增长率为37.37%。采购规模的增长,带动了经济效益的提高。2002年至今,政府采购资金节约了达到10%以上,累计节约财政资金近2000亿元。

  与此同时,各级政府积极落实政府采购政策。政府采购优先购买节能、环保、符合国家无线局域网安全标准的产品,采购本国货物、工程和服务,积极落实支持企业自主创新政策。

  从政府采购的3个目标比较分析,源头治腐和节约资金的目标已基本实现,但政府采购的政策功能尚未完全发挥,特别是利用政府采购政策发展自主品牌、促进自主创新方面还有很大的空间。因此,今后政府采购应按照科学发展观的要求进行调整。政府采购是政府作为主体进行的公共管理活动,因此政府采购不能局限于完成公共物品的采购任务,也不能局限于完成节约政府财政资金的任务,而必须从社会公共大局出发,围绕国家要实现的经济社会发展总体任务,通过政府采购政策性手段,实现一种全方位、系统的公共服务目标。

  (二)政府采购监狱企业产品的现状

  按照国际贸易组织的相关规定,监狱产品不能进入国际市场,即不能作为进出口商品参与国际竞争。但按照国内法的规定,监狱企业产品可以进入国内市场,甚至可以成为政府采购的产品,用于公共需要的领域。我们考察部分国家和地区政府采购监狱企业产品的情况,为我国建立相应的制度提供参考和借鉴。

  1、其他国家和地区政府采购监狱企业产品的实践

  在美国,监狱罪犯的劳动项目、产品,如办公用品、道路标牌、各式各样的政府职员的制服等都列入政府采购计划中。监狱产品在大部分州不进入市场。在少部分州规定,在监狱产品进入市场不影响市场正常运行的前提下,可以到市场上销售。如美国依阿华州的政府法规定,每年政府总额10%的合同要授予小企业。该州还规定,对监狱产品,特别是对中小型监狱企业的产品在同等条件下可优先购买。

  加拿大监狱产品的政府采购实施得比较成功。20世纪80年代后期,加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司(简称CORCAN)来答理监狱劳动,加拿大监狱在CORCAN成立后,开始对其产品和服务进行改革,以便向更多的部门提供更多的公共产品和劳务服务。

  新加坡的监狱与监狱企业是从上世纪70年代起彻底分开。监狱全部经费由政府保障,监狱企业生产经营所获得的收益与监狱无关,新加坡的监狱企业由隶属于内政部的复员技训企业答理局(简称SCORE公司)管理经营,性质为法定机构,为国家不拨款的自收自支单位,以自己的盈利积累扩大再生产,国家给予SCORE公司不少优惠政策,让其参与政府采购招标获得生产经营项目。

  香港特别行政区政府在监狱企业产品统购统销方面也是一大楷模,他们对监狱生产采取特殊扶植政策,监狱产品实行政府采购制度,产品及劳务全部提供给政府部门及公营机构。香港监狱生产出来的产品大多是一些公共事业产品,比如路牌,都是政府部门需要利用的产品。

  2、我国监狱企业产品纳入政府采购范围的可行性分析

  从监狱企业的运行情况来看,目前的监狱企业实际上是承担着公共物品提供的职能。监狱企业像大多数生产公共物品的国有企业一样具有国家资本的垄断性、多元价值取向性、生产效率的低下性和政策影响性等普遍特点,因此监狱企业在改革中的产品定位、价格定位等方面问题,应当受到政府的指导和保护。

  政府采购有助于监狱的产业结构调整。监狱经济的最初目的是为了以监养监,在上世纪80年代的发展过程中,由于国家所拨经费不足,允许监狱发展相应的产业,补充监狱经费。这就形成了全面开花的局面,从采石、煤矿到粮食蔬菜,工、矿、农、林、牧、副、渔,多业兴旺。监狱企业涉及200多个行业,生产5000多种产品。近几年来司法部加大了监狱经济产业结构和产品结构调整的力度,严格限制外役劳动,逐步退出高危行业,但仍有一些监狱在进行煤矿等事故和人身伤害多发的生产活动。在现有的经费保障条件下,监狱无法完全承担退出高危行业的成本。政府可以逐步扩大对监狱产品的采购数额和采购品种,引导监狱企业向低伤害、低污染和能发挥监狱生产优势的产业转移。

  虽然监狱企业生产的产品门类庞杂,但从减轻国家负担,严格执法的角度,通过对监狱企业布局的调整、产业结构的调整,逐步引导,最终走到政府采购上来,既调动监狱企业的积极性,又减轻国家的财政负担,进而实现“多赢”的结果。

  特殊的生产功能和目标,决定了全国监狱企业的总产值在国民生产总值中只占极小的份额,即使相对于政府采购总量而言,也只占很小的比例。如前所述,监狱企业生产的产品品种繁多,将其纳入政府采购,能够在相当程度上满足政府部门的采购需求。

  四、监狱企业产品纳入政府采购的主要策略 

  (一)政府采购部门给予必要的政策扶持

  长期以来,我国的监狱企业产品门类繁多,能够满足政府采购的相当一部分需求。正如有学者指出的那样,监狱生产自身的特点,决定了其在政府采购中不可能通过招标、投标方式而获得政府采购物品的生产。一般是国家通过在政府采购中划定一部分公用物品指定由监狱组织罪犯生产,并对监狱生产进行扶持,这也是国际上许多国家采用的方法。这就是政府采购中的协议供货制度,用来作为公开招标采购方式的延伸,有助于完善政府采购制度、改进管理方式、提高采购效率。如今,协议供货制度正快速响应着国家关于倡导节能环保、保护国家信息安全、扶持民族企业和自主创新等政策导向,在促进政府采购制度改革过程中发挥着越来越重要的作用。

  为了更加有效地扶持监狱企业生产,政府采购部门应当在政府采购目录中,划定一部分公用物品由监狱企业组织罪犯生产,由政府定购,以此解决监狱企业产品的出路问题。例如,目前国家司法考试试卷由监狱企业定点生产,既扶持了监狱印刷企业的发展,也在最大程度上避免了试卷印刷过程中泄密的问题,可谓一举两得。当然,采用协议供货方式,并不意味着监狱企业可以高枕无忧,丝毫不担心产品的销售。监狱企业依照采购协议供货,也要遵循政府采购制度的规律和要求,生产和提供符合质量要求的产品,才能在政府采购活动中具有较强的竞争力,企业才能不断地取得发展。

  (二)有针对性地培养罪犯的劳动技能

  劳动改造是培养罪犯劳动技能的有效途径。部分罪犯走上犯罪道路的原因之一是由于他们没有一技之长,不能自力更生、自食其力,从而不择手段地去谋求钱财,以期满足自己的私欲。马克思主义认为:劳动实践是劳动技能养成之源,同时推动劳动技能向前发展。劳动技能的形成无一例外,都是实践中获得的。要想把罪犯劳动改造成社会的有用之材,必须让罪犯在劳动改造中自我学习,获取生产经验,最终具有一技之长。监狱在劳动改造中,应当根据罪犯的不同特点,更有针对性地培养他们的劳动技能,使其回归社会后具备必需的生存和发展能力,不至于罪犯走出监狱之后统统归于无用。

  (三)调整监狱企业产业结构,提高产品性能

  长期以来,我国的监狱生产项目多为物质资料生产,受罪犯劳动力素质低下因素的制约,监狱企业中的产品多为原材料产品、初级产品,科技含量低、附加值低,在市场上竞争力较差。因此要对现有监狱企业的产品有计划、有步骤地进行产业结构调整。

  一方面根据国家目前的政府采购产品目录,将监狱企业产品实施进退战略,退出一些对于从长远看不可能成为政府采购产品的行业,同时,对于不适应罪犯从事的产业和监狱企业不能发挥优势、没有发展前景的产品和产业要果断退出。

  另一方面要积极做工作,有目的地开发、发展目前及未来潜在能进入政府采购的行业。对部分适宜的监狱企业产品实行政府采购,监狱企业争取把职业服装、政府部门办公用品和家具、政府文字资料和各类试卷印刷、道路交通和市政工程用品及煤炭、建材等大宗产品纳入政府定点采购和汀货的范围。实际上,监狱企业虽然生产的门类较多,产品较为庞杂,但只要国家采取调控政策,保证产品质量,合理分配各方利益,大量的国家机关、事业单位、国有企业、国家重点工程完全能够消化这些监狱产品。

  (四)改进技术,努力提高产品质量

  监狱企业不景气,产品缺乏市场竞争力,其中一个十分重要的原因,就是在从计划经济向市场经济转型过程中企业支撑监狱运行的资金十分紧张,几乎普遍没有能力适时进行技术改造,跟上技术进步的步伐。虽然后来部分企业进行了技术改造,但因资金有限,加之没有找准项目,不能从根本上改善造血功能,以致监狱企业的技术水平与社会企业的差距越拉越大。从发展的眼光看,无论是实行政府采购,还是监狱企业自我发展,产品要不被淘汰、不落伍,必须有技术装备做后盾。因此监狱企业要积极进行技术改造和更新,不断加强经营管理水平,努力提高产品质量,以优异品牌进军政府采购市场。(来源:司法部政府网